Il Forum delle Associazioni familiari ritiene che la presentazione del Libro Bianco costituisca una occasione importante, per certi versi unica per il nostro Paese.

Per la prima volta il Governo esplicita le linee generali di intervento e di riorganizzazione complessiva delle politiche sociali, a partire dalla famiglia: non più dunque politiche sociali delineate solo attraverso interventi settoriali, episodici, frammentati o addirittura legati a situazioni di emergenza. Inoltre il percorso già avviato di discussione e consultazione con le forze sociali - che dovrebbe occupare almeno tre mesi di tempo - sembrerebbe prefigurare una relazione migliore tra politica e società, evitando che quest’ultima si trovi a confrontarsi, come spesso è accaduto, con decisioni già prese, con pacchetti normativi già confezionati, da "prendere o lasciare", senza poter intervenire nella fase iniziale di progettazione, di selezione delle priorità e delle strategie di intervento.

Dall’analisi del documento emergono alcune considerazioni generali, di cui tenere conto in questo periodo di consultazione e di discussione, per poter rendere il "Libro Bianco" un reale strumento di "governo": uno strumento di indirizzo dei processi di riorganizzazione e di operatività del sistema di welfare italiano.

Le osservazioni presentate in questa nota forniscono soltanto una prima ed immediata chiave di lettura del Libro Bianco, che il Forum si riserva di implementare e di rendere maggiormente esaustiva nel prosieguo del confronto con il Governo.

Un primo nodo riguarda la sfida generale del Libro Bianco, vale a dire la giusta pretesa di offrire un quadro generale di riferimento (framework) entro cui ricondurre tutte le politiche sociali; in effetti nel documento è presente la consapevolezza che molti degli interventi che dovrebbero riqualificare le politiche sociali non fanno capo al Ministero del Lavoro, ma ad altri soggetti (istruzione, fisco, sanità, cultura e comunicazioni…), al punto che, nell’"Agenda sociale", vengono di volta in volta individuati questi attori "esterni" (altri Ministeri, soggetti di privato-sociale, Regioni, enti locali). Resta perciò l’interrogativo sul modo in cui questi soggetti "esterni" potranno essere vincolati dalle indicazioni del Libro Bianco, quando dovranno elaborare la propria programmazione e realizzare le proprie scelte operative in funzione delle proprie esigenze di settore.

Il secondo nodo riguarda proprio la grande rilevanza che il testo attribuisce alla famiglia, fino a scrivere (titolo del par. 1.2) che occorre "inserire la famiglia al centro dell’azione politica" (p. 14); in effetti sono numerosi (e molto documentati) i riconoscimenti al ruolo di cura svolto dalla famiglia, o alla sua funzione di interscambio di risorse tra le generazioni (rispetto agli anziani, ai giovani, ai minori). Inoltre appare molto positivo il fatto che i riferimenti all’ambito familiare non siano compresi solo nella parte descrittiva, ma siano presenti anche all’interno delle aree di intervento dell’agenda sociale. Infatti, quando si descrivono gli attori e le iniziative necessarie (nel par. 2.4.5), relativamente all’area di intervento "coesione sociale delle comunità", tra le priorità di intervento viene esplicitamente richiamata la necessità di "sviluppare reti di solidarietà formali e informali che incentivino il contatto e la solidarietà intergenerazionale, da attivare in particolare attraverso le iniziative delle famiglie".

La maggiore o minore concretizzazione di queste affermazioni dipenderà però, probabilmente, non solo e non tanto dalle scelte degli attori pubblici - in vario modo chiamati a realizzare gli interventi di welfare - ma soprattutto dalla volontà di riconoscere le famiglie e le loro associazioni come soggetti socialmente rilevanti, come attori dello sviluppo delle comunità locali, come risorse capaci di offrire cura, accoglienza, ma anche partecipazione politica, progettazione e sperimentazione di interventi innovativi.

Un terzo aspetto centrale nel "Libro Bianco" è il tema dei meccanismi di consultazione/ partecipazione nell’adozione di decisioni e nella scelta delle modalità di attuazione degli interventi di welfare. In particolare sembra emergere una possibile ambiguità tra i termini sussidiarietà e governance; pur essendo ben esplicitata, nel testo, la distinzione tra sussidiarietà verticale (tra i diversi livelli della pubblica amministrazione) e orizzontale (tra i diversi attori, pubblici, privati, di privato-sociale), sembra emergere una maggiore preoccupazione rispetto alla dimensione verticale, mentre più sfuocata appare la definizione dei meccanismi attraverso cui costruire una reale sussidiarietà nei confronti della famiglia e delle autonome aggregazioni delle comunità locali (associazionismo, volontariato, reti informali). Sembra che la preoccupazione principale sia di "governare" centralmente il processo (vedi parr. 3.1.3 e 3.2, su governance futura, coordinamento aperto e programmazione partecipata), laddove occorrerebbe maggior sforzo definitorio nel chiarire, nel testo, i meccanismi attraverso cui "promuovere" la partecipazione di cittadini, famiglie e associazioni, rispetto a quanto è stato dedicato per garantire, a livello centrale, il peraltro necessario "controllo" (governance?) del funzionamento del sistema.

La governance moderna, così come citata nel 3° Capitolo, avrà senso solo se mirata a investire e quindi a promuovere, sostenere e sviluppare l’associazionismo non-profit e di utilità sociale, rendendolo autonomo, capace di organizzare servizi e di offrire prestazioni accanto alle Istituzioni politico-amministrative.

Promuovere l’associazionismo, e quello familiare in particolare, significa attribuirgli un ruolo di interlocutore stabile dei Governi ai vari livelli, sulle materie attinenti una politica sociale che riconosca l’insostituibile funzione di mediazione svolta dalla famiglia, tramite organismi che abbiano non solo un potere consultivo, ma anche possibilità di proposta legislativa e di controllo sulla realizzazione della legislazione.

In altri termini, nel Libro Bianco dovrebbe comparire molto chiaramente il ruolo societario svolto dall’associazionismo nelle sue diverse articolazioni (organizzazioni di volontariato, associazionismo sociale e familiare, cooperative sociali, fondazioni prosociali), dalle reti primarie (di parentela e amicali) e dalle famiglie. Gestire le politiche sociali soltanto in un’ottica che tenga semplicemente conto della molteplicità degli attori senza promuoverne specificità e reciprocità, vuol dire rispondere soprattutto ad una preoccupazione di tipo funzionalistico. Al contrario, va ribadito che non ci può essere governance senza vera sussidiarietà.

Un quarto aspetto riguarda - più nello specifico - l’equità fiscale per le famiglie, a proposito della quale il Libro Bianco fa alcune importanti affermazioni di principio che vale la pena di riproporre qui di seguito:

"La famiglia è stata e continua ad essere un potente ammortizzatore sociale, agendo da sistema di protezione dei propri componenti nei passaggi cruciali delle fasi del ciclo di vita e in occasione di particolari eventi critici" (p. 14), ma "in Italia il sistema fiscale sembra ancora ritenere che la capacità contributiva delle famiglie sia influenzata in misura irrilevante dalla presenza di figli a carico e dall’eventuale scelta di uno dei due coniugi di dedicare parte del proprio tempo a curare, mantenere ed educare i figli"…… "Introdurre un modello di fiscalità capace di assorbire una parte consistente del mantenimento dei figli appare quindi una condizione necessaria." (p. 17).

Nonostante queste impegnative affermazioni, il Libro Bianco non mette a fuoco le contraddizioni tra lo stesso testo e la linea adottata dal Governo con l’approvazione della delega fiscale, che concentra le deduzioni per i familiari a carico sui redditi bassi e medi. Tale scelta tecnica viene ulteriormente ribadita laddove si afferma che la necessità di rimodulazione della imposta deve valere "in particolare per quelle classi di reddito basso e medio in cui l’effetto combinato delle maggiori imposte e dei costi aggiuntivi per i figli a carico rischia di costituire un vero e proprio deterrente economico, tale da scoraggiare o limitare la natalità".

Infine ci sembra ancora contraddittoria l’affermazione per cui "le determinazioni contenute nella Legge Finanziaria per l’anno 2003, costituiscono un primo doveroso passo in questa direzione e segnano un’inversione di tendenza rispetto al passato", laddove invece la Finanziaria 2003 si caratterizza per le deduzioni legate al reddito, che hanno aumentato la penalizzazione delle famiglie numerose e monoreddito rispetto alle famiglie bireddito, senza contare la realtà problematica degli incapienti.

Da ultimo non si può non dedicare particolare attenzione all’"Agenda sociale", che costituisce il vero "piano progettuale di impegni"; essa contiene già ora, in questa prima versione, impegni espliciti, concreti, verificabili da tutti: è il caso dell’impegno a predisporre, entro il 2003, "un piano straordinario per la deistituzionalizzazione dei minori" (p. 35), o l’istituzione, entro giugno 2003, di un "tavolo di consultazione nazionale per la Gioventù" (p. 35), o ancora, "tra le azioni dell’anno 2003 il varo del piano nazionale per la non autosufficienza in coordinamento tra Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e Ministero della Salute" (p. 38). Tali impegni andranno comunque implementati.

Suscita perplessità il modo in cui l’Agenda sociale è organizzata; essa si articola infatti, seguendo i nuovi indirizzi europei, su aree di intervento definite per "tipo di problematica" (singolare la definizione della prima area come "entrata nella vita e nel lavoro": i due contesti meritavano una separazione, anche in considerazione delle differenti "fasi" del ciclo di vita familiare).

In particolare, dove si afferma che"l’approccio tradizionale orientato alle politiche settoriali e alle categorie di soggetti come "portatori di bisogno", viene sostituito da una visione più orientata ad uno sviluppo orizzontale" (p. 34), va esplicitato che la risposta al bisogno deve tener conto non solo del "deficit" specifico e dell’individuo che ne è portatore, ma del vitale e complesso sistema di relazioni che possono e devono essere riconosciute e promosse. Seppure appare un elemento innovativo di grande interesse l’uscita dalla settorialità dei bisogni (gli alcolisti, i disabili, i tossicodipendenti…), resta difficile immaginare il modo in cui queste nuove macro-aree (esclusione sociale, autonomia fisica, diritto a servizi universali…) saranno capaci di riorientare le attività di "organizzazioni di produzione di servizi", che sono invece saldamente attestate sul modello precedente, riparatorio e per tipologie di bisogno.

Anche in questo caso, come nel caso delle politiche fiscali, la sfida del Libro Bianco sul welfare non sta tanto in ciò che è scritto in esso, ma nella sua capacità di innescare un cambiamento reale nel sistema.

Il Forum delle Associazioni familiari

Roma, 20 febbraio 2003