Legge finanziaria 2003 - Valutazione del Forum

1) EQUITA’ FISCALE

Il Forum delle associazioni familiari attende da tempo l’avvio di una coerente e organica politica familiare: la legge finanziaria può costituire uno strumento per attuare anche gradualmente questa riforma che tra l’altro, come ha ricordato più volte il Presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, è sollecitata anche dal pesante squilibrio demografico del nostro Paese.
Ma per far ciò occorre sciogliere i nodi inveterati della politica sociale italiana:

A) dal punto di vista del metodo, si deve superare la prassi dei provvedimenti tampone che spesso non fanno che duplicare gli interventi insistendo sulla stessa area di beneficiari;

B) dal punto di vista dei contenuti sono tre i problemi che richiedono un’urgente soluzione:

1) la confusione tra politica familiare e politiche di sostegno ai ceti più poveri;

2) la mancata attuazione del combinato disposto degli articoli 30 e 53 della nostra Costituzione, che da un lato afferma il dovere/diritto dei genitori di mantenere, istruire ed educare i figli (art. 30), dall’altro stabilisce l’obbligo di concorrere alle spese pubbliche solo in ragione della propria capacità contributiva (art. 53);

3) l’ultimo nodo da sciogliere è quello della penalizzazione delle famiglie monoreddito con figli rispetto alle bireddito, più volte lamentata dalla Corte costituzionale.

Da qui bisogna iniziare per riformare la nostra politica familiare; infatti è chiaro che i pur opportuni sussidi di equità verticale, concessi alle fasce più basse di reddito (basati su erogazioni inversamente proporzionali al reddito familiare disponibile), hanno come necessaria e ineludibile premessa una politica fiscale che sia effettivamente equa nei confronti delle famiglie con figli. Il “dovere di solidarietà” sancito dalla nostra Costituzione non può gravare su chi già attua una solidarietà primaria educando nella sua famiglia i cittadini del domani nella stessa misura di chi non svolge questa solidarietà primaria (cfr. Luca Antonini “Dovere tributario, interesse e diritti costituzionali”, Giuffrè 1996, pagg. 352-357). C’è da osservare che in mancanza di questa cornice di equità fiscale tutta la normativa vigente in materia di politica sociale, soprattutto in conseguenza delle misure attuate a partire dagli anni ’80, è fortemente sbilanciata in favore della equità verticale (assistenzialismo), con una sovrapposizione di interventi (assegni familiari, provvidenze varie concesse dal centro e dalla periferia), che finiscono per confluire, per diversi rivoli, sugli stessi destinatari. E’ da notare peraltro che quei Paesi che hanno concesso agevolazioni universalistiche per le famiglie con figli hanno registrato un considerevole innalzamento del tasso di natalità. Sarebbe grave, invece, se l’Italia ancora insistesse nella confusione tra la politica familiare e la politica della povertà.
Per questi motivi il Forum delle associazioni familiari insiste nella proposta del Basic income familiare (Bif): l’unica in grado di attuare la necessaria cornice di equità fiscale familiare in un sistema, come quello italiano, basato su un’imposta sul reddito di natura individuale. L’affermazione della soggettività della famiglia in campo fiscale, infatti, non può avvenire considerando la famiglia come soggetto di imposizione, bensì come soggetto di esenzione, con il riconoscimento di una no-tax area che sia unicamente in funzione del numero dei componenti e non del reddito. La proposta del Basic income familiare (Bif), infatti prevede, una deduzione dal reddito imponibile delle spese necessarie (minimo vitale) per il mantenimento di ogni componente del nucleo familiare (cfr. M. Martini, “La negazione della famiglia come soggetto: l’iniquità del trattamento fiscale” in “La famiglia soggetto sociale”, Citta Nuova Editrice 2002; Luca Antonini “La tutela costituzionale del minimo esente personale e familiare”, Rivista di diritto tributario Fasc. 11, 1999). La somma di tali deduzioni costituisce l’area di esenzione familiare, che nel rispetto dei principi costituzionali sopra menzionati, deve essere concessa a tutti i cittadini con familiari a carico, ed avere come unica base di misurazione il numero di tali carichi familiari e il minimo vitale. Deve inoltre essere fruibile per le categorie più basse di reddito sotto forma di imposta negativa. Una deduzione che sia inversamente proporzionale al reddito invece, oltre a violare l’articolo 53 della Costituzione, crea un’insanabile disparità di trattamento tra chi ha figli e chi non ne ha. Produce anche una disparità di trattamento anche tra il monoreddito, le cui agevolazioni sono rigorosamente regolate dalle soglie di reddito, e il bireditto che, invece, a fronte di una ricchezza notevolmente maggiore, potrebbe fruire ugualmente delle agevolazioni eludendo di fatto le soglie. Che la soluzione del Bif sia l’unica in grado di realizzare una effettiva equità fiscale per le famiglie lo dimostra il fatto che essa corrisponde a quanto indicato al legislatore dalla Corte Costituzionale tedesca in una sentenza del 1999.

Alla luce di tali considerazioni la finanziaria 2003 non compie nessun passo avanti ai fini della realizzazione di questa cornice di equità fiscale per le famiglie che deve costituire la necessaria premessa per ogni altra misura di politica sociale. Si registrano invece interventi a favore dei meno abbienti, con soglie di reddito che trascurano completamente la composizione familiare, quindi acuiscono la penalizzazione del monoreddito rispetto al bireddito e in genere la penalizzazione delle famiglie rispetto ai single. E’ chiaro inoltre che senza l’introduzione della imposta negativa tali agevolazioni non saranno neppure fruibili per le famiglie con figli a basso livello di reddito (incapienti).
E’ importante allora introdurre un sistema che preveda il rimborso ai soggetti incapienti di una cifra corrispondente alla riduzione d’imposta non goduta.
A questo proposito si può osservare che più che procedere ad “aggiustamenti familiari” delle nuove deduzioni, tra l’altro improponibili per la necessità di calcolare il cumulo dei redditi dei coniugi, è opportuno sviluppare la strada indicata dal Forum con una netta differenziazione tra le deduzioni per i familiari a carico (che devono essere universali nel rispetto dei principi costituzionali) e le deduzioni introdotte di recente, che hanno generiche finalità di ammortizzatore sociale e non riguardano in maniera specifica e selettiva i carichi familiari. A questo proposito si può dire che, in materia fiscale, l’unico elemento positivo nella finanziaria 2003 è il permanere di un criterio di concessione delle detrazioni di un milione di lire a figlio introdotto per il 2002, nettamente diverso da quello delle nuove deduzioni. Mentre infatti per le nuove deduzioni vale una rigorosa concentrazione sui livelli minimi di reddito, per la detrazione introdotta per il 2002 resta invece in vigore un meccanismo che rende l’agevolazione tendenzialmente universale per le famiglie numerose. E’ un elemento positivo che però non può che considerarsi solo come una fase iniziale. Deve essere invece adeguatamente sviluppato e perfezionato, incrementando l’importo ai livelli del minimo vitale, trasformando la detrazione in deduzione, e rendendola universale per tutte le famiglie con figli.
L’accettazione di questa linea di riforma sollecitata dal Forum delle associazioni familiari comporta urgentemente una correzione della delega fiscale che allo stato contraddice palesemente il dettato costituzionale che prescrive la universalità della deduzione per i familiari a carico. Nell’incontro del 3 luglio scorso tra una delegazione del Forum e il ministro Baldassarri è stato assicurato che a regime le deduzioni saranno universali. Ciononostante nel testo della delega fiscale permane una concentrazione delle deduzioni per i familiari sui redditi bassi e medi, che, oltre ad opporsi alle richieste del Forum, opera una penalizzazione ai danni delle famiglie monoreddito nei confronti di quelle bireddito. E’ urgente perciò modificare la delega fiscale nel senso indicato dal Forum, introducendo all’articolo 3 oltre a un livello minimo di reddito personale anche un livello minimo di reddito familiare escluso da imposizione, calcolato sommando le deduzioni spettanti a ogni singolo familiare. Inoltre si deve specificare che le deduzioni per i familiari a carico fanno eccezione al criterio della concentrazione delle deduzioni sui redditi bassi e medi.

Si deve notare, infine, che in una fase in cui i rischi di recessione si addensano sulla nostra economia, oltre a ragioni di giustizia, anche ragioni di opportunità spingono ad adottare una politica di restituzione alle famiglie con figli delle risorse loro iniquamente sottratte dall’attuale ordinamento fiscale, senza adottare soglie di reddito che ne escludano alcune da tale misura di equità orizzontale. Se infatti veramente si vuole stimolare la domanda interna bisogna dare maggiore capacità di spesa a tali nuclei che per allevare la prole, sono obbligati ad avere sempre una forte propensione al consumo.

2) WELFARE FAMILIARE

L’Italia dedica alle politiche di sostegno in favore delle famiglie solo il 3,6% della spesa sociale, contro una media UE dell’8,3%. Non solo le risorse sono poche, ma il loro impiego risente di un impostazione assistenziale e non promozionale delle libere dinamiche della società civile, delle famiglie e delle loro associazioni in particolare.
Il sistema di welfare va ridefinito secondo una diversa visione del sociale, in cui sia salvaguardata e promossa la dovuta centralità della famiglia.
In tale rinnovato contesto, dovrà altresì essere assicurato un ruolo all’associazionismo familiare nell’ormai irrinunciabile impegno di verifica e monitoraggio degli interventi realizzati, impegno che il Governo intende portare avanti.
Va considerato, infatti, che in Italia le prassi politicoamministrative in materia di servizi sociali alla persona evidenziano una mancata armonizzazione fra le decisioni di politica sociale che fissano le grandi scelte strategiche, e le ricadute in termini di efficacia dell’intervento, per come attuato nella realtà sociale ed in quelle locali in particolare.
La manovra di bilancio 2003, che qualifica l’intera azione di Governo, può essere un’occasione importante e non rinviabile per cominciare a muoversi in questa direzione, secondo impostazioni in parte già recepite dalla Legge quadro in materia di servizi sociali (n. 328).

L’art. 28 della Finanziaria prevede la trasformazione del Fondo nazionale per la spesa sociale in un Fondo indistinto, senza vincoli di destinazione.
Siamo di fronte ad un rilevante mutamento dei criteri che hanno ispirato la spesa per i servizi sociali nel nostro Paese. Si tratta di una scelta che, se correttamente intesa ed attuata in collaborazione con le associazioni del privato sociale, potrà favorire una modulazione dell’intervento sociale in termini di maggiore aderenza alle situazioni di bisogno, per garantire un’efficace risposta ai cambiamenti ed alle modificazioni delle stesse condizioni di bisogno che si incontrano e che possono rapidamente evolvere.
È essenziale però che, nella prevista ripartizione annuale delle risorse del Fondo, siano garantite “le finalità legislativamente poste a carico del Fondo medesimo” secondo priorità che dovranno essere concordate anche con i rappresentanti dell’associazionismo familiare, sia in ambito nazionale che regionale.
È inoltre fondamentale che, entro la fine dell’anno, si pervenga con le Regioni all’individuazione dei livelli essenziali di assistenza che assicurino la dignità della persona e della sua famiglia, in particolare valorizzando e sostenendo le risorse di cura proprie della famiglia e delle famiglie associate.

In tale prospettiva guardiamo con favore lo stanziamento di maggiori fondi per le agevolazioni a favore delle famiglie di nuova costituzione, per l’acquisto della prima casa, introdotto nella Finanziaria con il maxi-emendamento governativo.
È un intervento da tempo richiesto dal Forum, e rappresenta un segnale importante in quanto pone il tema della soggettività sociale della famiglia all’interno del dibattito politico e dell’iniziativa di Governo, a riprova di una rinnovata consapevolezza circa il suo incidere nell’intera organizzazione economica e sociale.

Nel contempo il Forum constata con rammarico che importanti interventi di welfare, annunciati alla vigilia della presentazione della legge Finanziaria, non hanno trovato accoglimento:

1. il sostegno alle famiglie che vivono con un anziano non autosufficiente o con un componente disabile;
2. il sostegno di carattere universale alle famiglie che ricorrono al servizio di asilo nido.

Chiediamo che i suddetti interventi di welfare vengano introdotti nella Legge finanziaria, come annunciato inizialmente, con il fine di sostenere i nuclei familiari caratterizzati dal rischio di disagio sociale e non adeguatamente sostenuti nei loro compiti di cura.

Queste le nostre proposte al riguardo:

1. Al fine di sostenere le famiglie che - al loro interno - si fanno carico di assistere i soggetti deboli, va introdotto il criterio della deducibilità delle spese sostenute per:

a) l’assistenza agli anziani;
b) l’assistenza a favore dei disabili e in genere di tutte le forme di non autosufficienza.

2. Quanto agli interventi relativi agli asili nido, reputiamo ineludibile la necessità di favorire la conciliazione delle esigenze familiari con l'accesso e la permanenza dei genitori nel mondo del lavoro, organizzando i servizi socio-educativi per la prima infanzia in modo da garantire una pluralità di offerte flessibili e differenziate, idonee a rispondere in maniera adeguata ai bisogni delle famiglie. Cruciale è anche il problema della deducibilità dei costi affrontati dalle famiglie i cui figli frequentano gli asili nido.
Al riguardo il Forum ritiene sia necessario che si introducano deduzioni fiscali per tutte le famiglie che sostengono spese per i figli che frequentano qualsiasi asilo nido.

1. Proposte di emendamento all’art. 3 DDL n. 1396 Senato;
2. Brevi note esplicative agli emendamenti all’articolo 3).

Art. 3

(Imposta sul reddito).     1. Dato l'obiettivo di ridurre a due le aliquote dell'imposta sul reddito, rispettivamente del 23 per cento fino a 100.000 euro e del 33 per cento oltre tale importo, nel rispetto dei princìpi della codificazione, la riforma dell'imposta sul reddito si articola come segue:

a) inclusione, tra i soggetti passivi dell'imposta, degli enti non commerciali;

b) per quanto riguarda l'imponibile:

1) identificazione, in funzione della soglia di povertà, di un livello di reddito minimo personale e familiare escluso da imposizione;

2) progressiva sostituzione delle detrazioni in deduzioni;

3) articolazione delle deduzioni in funzione dei seguenti valori e criteri: famiglia, con particolare riferimento al numero dei figli, degli anziani e dei soggetti portatori di handicap; casa; sanità, istruzione, formazione, ricerca e cultura, previdenza, assistenza all'infanzia negli asili nido, non profit e attività svolta nel campo sociale, assistenziale, culturale e scientifico, volontariato e confessioni religiose i cui rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di accordi e di intese; costi sostenuti per la produzione dei redditi di lavoro.

4) concentrazione delle deduzioni sui redditi bassi e medi; al fine di meglio garantire la progressività dell'imposta e di rendere particolarmente favorevole per i redditi anzidetti il nuovo livello d'imposizione.Fanno eccezione a tale criterio le deduzioni per i familiari a carico che, quantificate in ogni caso in modo da garantire almeno il reddito minimo esente familiare di cui al p.to 1, sono dirette ad assicurare l’equità tributaria orizzontale.

5) inclusione parziale nell'imponibile degli utili percepiti e delle plusvalenze realizzate, fuori dall'esercizio di impresa, su partecipazioni societarie qualificate, per ridurre gli effetti di doppia imposizione economica;

6) per la determinazione del reddito di impresa, applicazione, in quanto compatibili, delle norme contenute nella disciplina della imposta sul reddito delle società, con inclusione parziale nell'imponibile degli utili percepiti e delle plusvalenze realizzate su partecipazioni societarie qualificate e non qualificate, per ridurre gli effetti di doppia imposizione economica; simmetrica deducibilità dei costi relativi e delle minusvalenze realizzate;

7) regime differenziato di favore fiscale per la parte di retribuzione o compenso commisurata ai risultati dell'impresa;

c) per quanto riguarda il regime fiscale sostitutivo per i redditi di natura finanziaria:

1) omogeneizzazione dell'imposizione su tutti i redditi di natura finanziaria, indipendentemente dagli strumenti giuridici utilizzati per produrli;

2) convergenza del regime fiscale sostitutivo su quello proprio dei titoli del debito pubblico;

3) imposizione del risparmio affidato in gestione agli investitori istituzionali sulla dei princìpi di cassa e di compensazione;

4) regime differenziato di favore fiscale per il risparmio affidato a fondi pensione ed a casse di previdenza privatizzate;

d) per quanto riguarda le semplificazioni:

1) prosecuzione del processo di semplificazione degli adempimenti formali avviato, nella XIV legislatura, con i primi interventi per il rilancio dell'economia;

2) potenziamento degli studi di settore;

3) introduzione del concordato triennale preventivo per l'imposizione sul reddito di impresa e di lavoro autonomo;

e) previsione di una clausola di salvaguardia, in modo che, a parità di condizioni, il nuovo regime risulti sempre più favorevole od uguale, mai peggiore, del precedente.

e-bis) previsione di clausole che permettano il riporto delle eccedenze di detrazioni non utilizzate nel periodo di imposta per il quale può essere effettuata la richiesta di rimborso o il riporto agli anni seguenti;

e-ter) previsione di un ulteriore meccanismo di riporto di perdite scaturenti dall'utilizzo di deduzioni eccedenti il reddito personale con un credito di imposta pari all'eccedenza moltiplicata per l'aliquota minima, per il quale può essere effettuata la richiesta di rimborso o il riporto agli anni seguenti.

  1. Gli emendamenti introducono modifiche molto significative, che per la prima volta possono aprire la strada ad una tassazione veramente rispettosa della famiglia. La sentenza della Corte Costituzionale che vietò il cumulo dei redditi familiari, seppure redatta in favore della famiglia, di fatto bloccò la strada a considerare la famiglia come soggetto di imposizione fiscale, ripiegando su un fisco tutto orientato a tutelare l’individuo. Con l’emendamento proposto dal Forum si imbocca l’unica altra via che resta percorribile, cioè quella della famiglia soggetto di esenzione fiscale. Si tratta di una via ancor più significativa, e assai rispondente al dettato costituzionale, anche molto ben spendibile a livello politico e comunicativo.

2. L’emendamento è stato elaborato con il contributo tratto da un saggio sulla “Tutela costituzionale del minimo esente, personale e familiare” (Rivista di diritto pubblico, Fasc 11-1999), adottando la filosofia della sentenze pronunciate alcuni anni fa della Corte Costituzionale tedesca, che stabilì che il minimo vitale necessario per il mantenimento di ciascun figlio doveva essere considerato reddito non disponibile per l’imposizione fiscale per qualsiasi categoria di reddito (equità tributaria orizzontale).

3. La delega fiscale fa ampio riferimento alla Corte Costituzionale tedesca nella suo impianto generale, un riferimento più volte esplicitato nella relazione introduttiva. Sarebbe del tutto contraddittorio quindi discostarsi dalla linea adottata dalla Corte tedesca solo in materia di famiglia e i figli.

4. Inoltre gli emendamenti proposti una volta introdotto il riconoscimento fiscale universalistico delle spese sostenute per i figli, con l’avverbio “almeno” lasciano aperta la strada ad una tutela rafforzata delle condizioni di particolare disagio sociale e familiare.

5. La lieve perdita di gettito derivante dalla concessione universale della deduzione può essere agevolmente compensata da un aumento lievissimo della aliquota più alta oppure da un abbassamento della soglia a partire dalla quale quest’ultima scatta.

Gli ulteriori emendamenti che introducono l’imposta negativa vogliono evitare inoltre il gravissimo inconveniente che le agevolazioni fiscali per le famiglie particolarmente povere (incapienti) non siano fruibili interamente in quanto la riduzione di imposta spettante risulta superiore all’imposta stessa. Un emendamento quindi altrettanto necessario, se non si vuole che l’impegno a favore delle famiglie resti sul piano delle dichiarazioni.